Референдум в Украине: чем опасен и зачем вообще нужен

Двадцать восемь лет назад в Украине состоялся референдум, подтвердивший стремление украинского народа иметь собственное независимое государство. Вздумай сегодня кто-то провести такой референдум, у него ничего бы не вышло: закона, регламентирующего проведение референдумов, на данный момент в стране попросту нет. Хотя необходимость в нем назрела.

Максимальная легитимизация

Идея провести 1 декабря 1991 года Всеукраинский референдум возникла 24 августа – в день провозглашения независимости Украины. Сегодня многие говорят, что референдум был нужен для того, чтобы подкрепить политическое решение Верховной Рады, принявшей Акт независимости. Однако на самом деле тогда, в августовские дни 91-го, вряд ли кто-то с уверенностью мог сказать, поддержит народ независимость или нет. Тем более никто не мог предполагать, что поддержка будет такой подавляющей, как оказалось в итоге.

Поскольку в марте того же 91-го в СССР прошел другой референдум, в ходе которого народу предлагали определиться, нужно ли сохранять Советский Союз. В общем бюллетене фигурировал вопрос: "Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?". По решению тогдашнего руководства Украины, для граждан, проживающих на территории республики, был включен второй вопрос: "Согласны ли вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза советских суверенных государств на основе Декларации о государственном суверенитете Украины?". По результатам мартовского референдума на первый вопрос положительно ответили 70,2 % проголосовавших в Украине граждан, на второй – 80,2 %.

Разумеется, за истекшие с момента весеннего референдума месяцы произошло много событий, повлиявших на мнение жителей Украины. Но говорить, что результаты декабрьского плебисцита были предопределены изначально, как минимум, неправильно. Идея парламента дополнительно легитимизировать Акт о независимости было решением компромиссным и в некоторой мере рискованным.

Тем не менее 1 декабря украинский народ на единственный вопрос референдума "Подтверждаете ли вы Акт провозглашения независимости Украины?" ответил положительно. 90,32% граждан поставили в бюллетене отметку напротив слова "да". Учитывая, что в референдуме приняли участие более 84% граждан, легитимность народного волеизъявления не вызывала сомнений.

"Референдум 1 декабря 1991 года – это, по сути, классика проведения референдумов, Он был проведен по классическим канонам – как надо действовать, – отметил в комментарии сайту "Сегодня" политолог, профессор Киево-Могилянской Академии Алексей Гарань. – Сперва было решение законодательного органа – Акт провозглашения независимости. Затем, чтобы придать ему большую легитимность, этот же вопрос выносится на референдум. Референдумом поддерживается решение парламента, в результате Акт провозглашения независимости был высоколегитимным актом".

Проблемы с законом

Референдум, фактически положивший начало развалу СССР, проходил по закону, принятому в том же 1991 году. До этого в самом советском государстве мира коммунистическая власть советоваться с народом категорически не хотела: референдумов в СССР не было как явления. Но после проведения в марте Всесоюзного референдума (был проведен по закону СССР) республики озаботились утверждением собственного законодательства в данной сфере: общесоюзный закон сложно было назвать демократичным.

Закон Украинской ССР "О всеукраинском и местных референдумах" вступил в силу незадолго до провозглашения Акта независимости и в декабре очень пригодился.

Как для документа, принятого еще в советских реалиях, закон оказался неожиданно хорош и, можно сказать, опередил свое время. Опередил настолько, что им пользовались еще целых двадцать лет – вплоть до ноября 2012 года.

Впрочем, "пользовались" – это сильно сказано. На общегосударственном уровне закон использовали всего раз – в 2000 году. Тогда президент Леонид Кучма, чье десятилетнее правление было омрачено практически постоянной борьбой с оппозиционным парламентом, затеял референдум, дабы свою власть укрепить, а власть Верховной Рады, соответственно, ослабить. Народу предложили высказать свое мнение по шести насущным вопросам. В процессе два из них "отсеял" Конституционный суд. Но на четыре народ ответил. В частности, поддержав ограничение депутатской неприкосновенности (90,2% "за"), сокращение парламента до 300 депутатов (91,1% "за"), формирование двухпалатного парламента (82,9% поддержали) и расширение перечня оснований для роспуска ВР ("за" – 85,9%). Решения народа так никогда и не были претворены в жизнь – за исключением нормы о роспуске парламента в случае несформирования большинства.

Что касается местного уровня, то по тому закону 1 декабря 91-го был проведен местный референдум в Закарпатье. Тогда жители области проголосовали (78% "за") относительно самоуправляемости области. Местные плебисциты, называвшиеся, впрочем, опросами, проходили также в Крыму в 1992 году, Донецкой и Луганской областях в 1994-м. Результаты всех их имплементированы не были.

В 2012 году на обветшавший, но все еще боевой закон о референдуме положил глаз режим Януковича. Пропрезидентское большинство утвердило новый закон о референдумах, отправив документ 1991 года "на пенсию". Говорить много о новом законе не стоит хотя бы потому, что век его оказался значительно короче, чем у предшественника. Документ был признан крайне сомнительным по многим позициям сперва Венецианской комиссией, а затем и Конституционным судом. В итоге в апреле 2018 года Конституционный суд закон о референдуме Януковича признал антиконституционным и отправил в архив. Но, поскольку закон 1991 года утратил силу, на сегодня законодательства, регламентирующего проведение общеукраинских и местных плебисцитов, в Украине нет.

Народовластие прекрасно. Но и опасно тоже

А оно необходимо. Как действующей власти (хотя бы для того, чтобы выполнить свое обещание вынести на референдум вопрос о продаже земли иностранцам), так и народу (особенно на местном уровне).

"У людей есть массовый запрос на участие в принятии решений на местном уровне. Если вы посмотрите, в городах, где ввели общественные бюджеты, поддержка этого нововведения огромная. Плюс там есть масса активистов, которые занимаются давлением на местную власть. Это и есть проявление такого запроса. Соответственно, этот запрос нужно как-то удовлетворить, формализовать. В первую очередь, речь идет о том, куда тратить деньги: на строительство дороги, на ремонт школы или детсада и так далее. То есть больше запрос не на глобальные решения – "идем в НАТО или не идем", а именно на такие мелкие, но очень важные для людей", – рассказал в комментарии сайту "Сегодня" политолог, основатель исследовательской компании ACTIVE GROUP Андрей Еременко.

По его словам, сейчас власть отвечает на запрос через общественные бюджеты, петиции, общественные обсуждения.

"Но это всегда "творчество" местных властей, которое не систематизировано и иногда выглядит странно. Референдумы могут решить проблему. Хотя, в принципе, можно решить ее и другим способом. К примеру, расширение общественного бюджета до 40-50% совсем-совсем ответит на этот запрос", – говорит эксперт.

Сегодня новые законы об общеукраинском и местном референдумах, объединенные в пакет законов "О народовластии", все еще дорабатываются. Каким будет этот пакет, еще неизвестно. Тем временем в обществе то и дело раздаются вопросы: нужно ли принимать закон о референдуме сейчас, когда Россия в полной мере продемонстрировала, что этот инструмент может быть обращен против Украины? Эксперты сайта "Сегодня" утверждают, что стоит. Но только предусмотрев в нем соответствующие предохранители.

"Разумеется, в законе должны быть какие-то предохранители, чтобы не было истории с "гибридными" референдумами, когда идет агрессивный захват. С другой стороны, когда идет захват – референдумов-то и нет. То, что было в Крыму, в ОРДЛО, назвать референдумами никак нельзя. Оккупация и аннексия не зависят от того, есть референдум или нет его, есть закон о референдуме или нет. Заметьте, Россия получила военный контроль над Крымом, а затем провела псевдореферендум. Поэтому был бы закон о референдуме в Украине, не было бы – все равно", – говорит Андрей Еременко.

Алексей Гарань, в свою очередь, говорит о другой опасности, которую могут нести в себе референдумы.

"Закон должен быть, – говорит Алексей Гарань. – Другой вопрос, как четко он будет выписан. На местных референдумах нужно разрешить решать местные вопросы. Например, строим мы тут электростанцию или не строим, закрываем экологически вредные предприятия или нет. Закон о всеукраинском референдуме должен иметь серьезные предохранители. К примеру, в чем самая большая опасность? В том, что могут быть попытки принимать законы в обход парламента – на референдуме. Это то, что хотел в свое время сделать Янукович. И это прямой путь к диктатуре. Недаром референдумами часто пользуются диктаторы", – говорит политолог.

Кроме того, по его словам, власть не должна злоупотреблять референдумами. И тем более выносить на них вопросы, раскалывающие общество.

"Я считаю, что есть вещи, которые правящее большинство должно решать самостоятельно, а не проводить через референдум. Должно брать на себя ответственность. Это в основном нужные, но непопулярные решения. Есть классические примеры – например, решения Маргарет Тетчер", – отмечает политолог.

Действительно, как ни обидно это сознавать, народ далеко не всегда может принять взвешенное и правильное решение. Примеров тому множество. Как в истории Украины (мартовский референдум 1991 года), так и в мировой (тот же Брексит, о котором многие британцы уже жалеют). Потому, хоть референдум и действительно нужный инструмент, обращаться с ним необходимо крайне аккуратно.