Украину перекроят заново: что несут в себе новые изменения в Конституцию

На этой неделе Верховная Рада, как ожидается, направит в Конституционный суд для выводов проект закона о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти). Сам проект был подан в парламент в прошлую пятницу и уже вызвал как шквал критики, так и огромное количество аргументов в пользу изменений. Моментов для дискуссий в проекте на самом деле предостаточно. Хотя сам закон сложно назвать новым.

Проблемная децентрализация

Впервые законопроект с таким же названием и такой же сутью был подан в парламент как неотложный еще предыдущим президентом Петром Порошенко 1 июля 2015 года. С этим документом связаны действительно трагические события в истории страны. В течение двух месяцев документ был отозван, доработан, направлен в Конституционный суд и рассмотрен им, вынесен на голосование в парламент. 31 августа 2015 года, в день рассмотрения проекта Верховной Радой у здания на Грушевского произошли серьезные столкновения. В результате которых был ранен или пострадал 141 человек, погибли 4 военнослужащих Национальной гвардии.

Протесты были вызваны наличием в тексте (статья 18 Переходных положений) нормы, согласно которой особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей разрешалось определять отдельным законом. Собственно, это та самая норма, на которой настаивала Россия тогда, и о которой Путин говорил на встрече Нормандской четверки неделю назад.

Несмотря на протесты, парламент предварительно одобрил изменения ("за" проголосовали 265 депутатов). Но на этом все и закончилось: проект был отложен в долгий ящик и больше не рассматривался. В коалиции начались центробежные процессы и набрать 300 голосов для окончательного утверждения документа было нереально.

О чем изменения

Реформа децентрализации слишком сложна и слишком многое меняет в нашей жизни, чтобы в одном материале даже просто очертить все аспекты, которая она несет в себе. Образно говоря: будет ли в вашем селе школа и детсад, а в городе – больница также в определенной мере зависит от документа, который рассмотрит парламент. С некоторыми элементами децентрализации уже знакомы граждане, объединившиеся в территориальные громады. Но и для них предполагаемые изменения несут много нового. Что же касается тех жителей Украины, которых "ползучая децентрализация" вовсе еще не коснулась (а таких – подавляющее большинство. По данным на октябрь 2019 года в Украине было создано всего около тысячи ОТГ на которых проживает менее трети населения страны), то изменения их ожидают кардинальные.

В случае утверждения изменений в Конституцию "тянуть волынку" с созданием ОТГ больше не получится: первичной единицей в системе административно-территориального устройства становится громада. Со всеми вытекающими преимуществами (как-то возможность распоряжаться значительным количеством заработанных средств) но и с большей ответственностью граждан.

Районы ликвидируются и на смену им приходят округа. Сколько их будет – неизвестно (этот вопрос урегулирует отдельный закон). Предварительно речь идет о серьезном укрупнении: по всей стране округов, которые придут на смену районам будет около сотни. Области останутся, но сколько будет их – неизвестно также. Предварительно изменять численный состав областей не предполагается. Однако из Конституции убирается полный и исчерпывающий перечень областей. И добавляется пункт, по которому ликвидация и создание областей, определение их территорий (равно как громад и округов), их наименование и переименование относится к полномочиям Верховной Рады. То есть если раньше для ликвидации или создания области, ее переименования нужно было вносить изменения в Конституцию, после утверждения реформы это можно будет сделать законом. Также к полномочиям парламента отнесли определение правового статуса административно-территориальных единиц. Эта норма в проекте закона, кстати, вызвала наибольшую критику и опасения, но об этом чуть позже.

На место "всесильных" глав районных и областных администраций должны прийти префекты. Назначать на должность и увольнять будет президент Украины по представлению Кабмина. Полномочия префектов, по сравнению с главами администраций где-то существенно сужены. Но где-то расширены. К примеру, префект, с одной стороны, лишь надзирает за соблюдением законности радами громад, округов и областей, а также координирует работу территориальных органов центральных органов исполнительной власти. С другой – по его представлению могут быть приостановлены решения громад (правда, лишь те, которые создают угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности). В итоге, на основе этого представления и решения Конституционного суда президент может приостановить полномочия рады громады, округа или области и назначить Временного управляющего. А в итоге все это может обернуться роспуском рады и досрочными выборами.

А вот пункта об особенностях местного самоуправления в ОРДЛО в нынешнем проекте нет.

"Палка о двух концах"

Впрочем, часть экспертного сообщества, считает, что он и не нужен. Поскольку "зашитая" в изменения норма, позволяющая парламенту определять правовой статус административно-территориальных единиц, дает возможность Верховной Раде простым законом присвоить какой угодно статус какой угодно территории.

"В проекте есть чрезвычайно рискованный момент: правовой статус будет определяться не Конституцией, а законами Украины. Это значит, что изменять статус будет чрезвычайно просто. Допустим, этот парламент, в котором работает пропрезидентская монокоалиция, сможет делать это практически гарантированно просто и быстро. Но опасно даже не это или не столько это. А что в парламенте будущих созывов может быть создана другая коалиция – пророссийская. Если кто-то считает, что этого не может быть, то я могу напомнить, что на протяжении многих лет в Верховной Раде было пророссийское большинство – начиная с группы 239 и заканчивая Партией Регионов", – рассказал  глава Комитета избирателей Украины, политолог Алексей Кошель.

По его словам, полномочия парламента, которые закладываются в Конституцию сейчас, в будущем могут привести к серьезным последствиям.

"Это решение может стать промежуточным звеном к "параду суверенитетов" или стать реальным шагом на пути к федерализации", – отмечает Алексей Кошель.

В то же время политолог Владимир Фесенко, констатируя, что риски есть, все же не склонен их преувеличивать.

"Действительно, раньше названия и перечень областей и статус – в том числе Киева и Севастополя – определялся Конституцией. Теперь это предлагается определять на уровне законов. И в этом есть смысл. Вспомним, чем закончилась история с декоммунизацией областей – до сих пор мы имеем Днепропетровскую и Кировоградскую области. При том, что областные центры уже давно переименованы. Действительно такие моменты – иногда чисто технические – гораздо проще решать на уровне законов", – отметил в комментарии Владимир Фесенко.

Что же касается опасности предоставления особого статуса отдельным регионам законом, то, как напомнил эксперт, это практикуется и сейчас.

"Что касается опасения насчет "особого статуса" Донбасса. Мы видим, что никакого особого статуса ОРДЛО в Конституции нет и изменения его не предполагают. И это главное. А что касается статуса, который может быть принят законом, то этот статус уже и так есть. Я имею ввиду закон об особом порядке местного самоуправления, действие которого, кстати, недавно парламент продлил. То есть безо всяких изменений в Конституцию, законом парламент в рамках своей компетенции принял особый порядок местного самоуправления. Эти полномочия у него были и есть", – напомнил эксперт.

При этом он отметил, что норму о полномочиях полномочий парламента определять правовой статус административно-территориальных единиц все же должны более подробно разъяснить юристы.

"Думаю, и Конституционный суд обратит на это внимание при рассмотрении проекта. И предоставит свои выводы. Поскольку здесь может быть трактовка", – отметил политолог.

Владимир Фесенко отметил, что в контексте решения вопроса Донбасса реформа несет в себе как риски, так и возможности.

"Я понимаю, что имеют ввиду критики нынешнего проекта. Например, что Донецкая и Луганская области могут быть разделены. Что отдельной областью станет та часть Луганской области, которая контролируется сегодня Украиной, и отдельной – часть Донецкой. Не знаю, как их там назовут – Мариупольская и Северо-Луганская или как-то еще. А то, что сейчас является ОРДЛО, станет отдельной областью или областями, которым предоставят особый статус. Да, такой вариант возможен. Другое дело, что этот статус не закреплен в Конституции, что уже плюс. Рискнут пойти на это? Не знаю", – говорит политолог.

Но, по его словам, реформа несет еще один интересный нюанс, который почему-то многие выпускают из внимания.

"Изменения в Конституцию перекраивают все административно-территориальное устройство Украины. Рушится нынешнее устройство. Которое существует, в том числе, в ОРДЛО. Районов не будет, будут округа, которые "нарежет" парламент. И это дает Киеву очень серьезные инструменты, которые могут быть использованы исключительно в украинских интересах. К примеру, возможность "перетасовать" местные элиты. Так что это палка о двух концах – мы получаем и определенные риски, и определенные инструменты влияния", – отмечает эксперт.

Защита от сеператистов

Еще один момент, вызывающий вопросы экспертов – наличие в проекте механизмов, позволяющих не только приостанавливать решения местных органов самоуправления, но и прекращать при определенных обстоятельствах полномочия этих органов.

"Президент не просто приостанавливает полномочия глав громад и рад, но назначает временного уполномоченного. Фактически это шаг к разрушению местного самоуправления, – говорит Алексей Кошель. – Сегодня никто не имеет рычагов, чтобы снять или назначить голову того или иного органа местного самоуправления. Это право имеет только народ, который реализует его на выборах. А изменения предусматривают, что президент получает такие полномочия".

В то же время Владимир Фесенко акцентирует, что вышеупомянутые полномочия необходимы, дабы не допустить решений местных советов, угрожающих территориальной целостности Украины.

"Полномочия приостанавливать решение местных советов позволят впредь не допустить ситуации, которая была с решениями многих местных советов в Донецкой, Луганской областях в 2014 году. Когда были антиконституционные или откровенно сепаратистские решения. Должен быть предохранитель против таких решений. Иначе риски огромные. Другое дело, что наличие полномочий не означает, что они будут применяться по любому поводу. Да, какое-то решение может не понравиться префекту или центральной власти. Но если оно не касается конституционных полномочий, то и претензии предъявить нельзя. То есть это предохранитель от рисков, связанных с сепаратистскими решениями. Или решениями вне пределов полномочий местных советов. Кроме того, государство в условиях децентрализации и расширения полномочий местных органов самоуправления должно иметь рычаги контроля на местах", – говорит Владимир Фесенко.